2025年1月23日，《分布式光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)建設(shè)管理辦法》（國(guó)能發(fā)新能規(guī)〔2025〕7號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）在國(guó)家能源局官網(wǎng)上公布。上一版文件是《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》（國(guó)能新能〔2013〕433號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》），與12年前相比，分布式光伏市場(chǎng)規(guī)模和特征、發(fā)展定位和預(yù)期、政策機(jī)制需求均發(fā)生巨大變化?！豆芾磙k法》無(wú)論是結(jié)構(gòu)形式，還是條款內(nèi)容，均反映了近期的形勢(shì)和需求，從回歸分布式就近消納和利用本源特征出發(fā)，對(duì)分布式光伏開(kāi)發(fā)建設(shè)提供了清晰的分類(lèi)指導(dǎo)，對(duì)各級(jí)能源主管部門(mén)、各類(lèi)開(kāi)發(fā)業(yè)主、各級(jí)電網(wǎng)企業(yè)及其他相關(guān)單位提出了明確的規(guī)范要求。在《管理辦法》的政策調(diào)整和亮點(diǎn)中，本文選取幾個(gè)業(yè)內(nèi)關(guān)注點(diǎn)，分析相關(guān)背景及對(duì)繼續(xù)推動(dòng)分布式光伏發(fā)電市場(chǎng)科學(xué)有序健康發(fā)展的意義和作用。
調(diào)整分布式光伏適用范圍，回歸分布式光伏就近消納。相較于《暫行辦法》以及2014年《國(guó)家能源局關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》等既往文件規(guī)定，《管理辦法》對(duì)分布式光伏的適用范圍既有擴(kuò)展又有收縮。擴(kuò)展是對(duì)分布式光伏的單個(gè)項(xiàng)目裝機(jī)容量放寬到不超過(guò)5萬(wàn)千瓦，對(duì)接網(wǎng)電壓等級(jí)提升到110千伏及以下并網(wǎng)。收縮的核心是回歸分布式光伏就地開(kāi)發(fā)、就近消納和利用的本質(zhì)，對(duì)于工商業(yè)分布式光伏，不再采用全額上網(wǎng)模式，需要在全部自發(fā)自用或者自發(fā)自用余電上網(wǎng)兩種模式中選擇，并且對(duì)于后一種模式，年自發(fā)自用電量占發(fā)電量的比例由各省級(jí)能源主管部門(mén)結(jié)合實(shí)際確定，主要是考慮不同地區(qū)的發(fā)展條件與基礎(chǔ)的差異性。對(duì)于自然人和非自然人戶(hù)用分布式光伏，考慮居民屋頂分布建設(shè)的特征、對(duì)居民尤其是廣大農(nóng)戶(hù)的支持、政策的延續(xù)等因素，保留了全額上網(wǎng)運(yùn)營(yíng)模式，與全部自發(fā)自用、自發(fā)自用余電上網(wǎng)并行。總之，《管理辦法》將分布式光伏分為四類(lèi)并明確不同的容量和接網(wǎng)等級(jí)、上網(wǎng)模式要求，以及對(duì)于建筑物及其附屬場(chǎng)所要求，均表明國(guó)家對(duì)于分布式光伏開(kāi)發(fā)利用更強(qiáng)調(diào)自發(fā)自用和就近消納，體現(xiàn)分布式光伏電力電量就地利用的屬性。
對(duì)于不符合這四類(lèi)分布式光伏范疇的新建光伏發(fā)電項(xiàng)目，需按照集中式光伏電站項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)管理推進(jìn)。在《管理辦法》同步配套發(fā)布的官方解讀文件中，專(zhuān)門(mén)對(duì)規(guī)模較小的集中式光伏電站項(xiàng)目，做了優(yōu)先安排的原則性規(guī)定（各省級(jí)能源主管部門(mén)在制定年度開(kāi)發(fā)建設(shè)方案和組織開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)配置時(shí)可結(jié)合實(shí)際情況優(yōu)先安排，簡(jiǎn)化項(xiàng)目備案等相關(guān)管理程序），即在全額上網(wǎng)項(xiàng)目中，更加支持規(guī)模較小、在相對(duì)低的電壓等級(jí)電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)電量消納的光伏電站。因此，《管理辦法》與2022年修訂并生效的《光伏電站開(kāi)發(fā)建設(shè)管理辦法》一起，覆蓋了各類(lèi)光伏發(fā)電項(xiàng)目，各類(lèi)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)及并網(wǎng)運(yùn)行等需按對(duì)應(yīng)分類(lèi)的明確管理規(guī)范執(zhí)行。
細(xì)化分布式光伏分類(lèi)，體現(xiàn)精細(xì)化、差異化管理方向。《管理辦法》第四條基于建設(shè)場(chǎng)所、裝機(jī)容量、電壓等級(jí)將分布式光伏項(xiàng)目劃分為自然人戶(hù)用、非自然人戶(hù)用、一般工商業(yè)和大型工商業(yè)四種類(lèi)型，后續(xù)條款則針對(duì)這四類(lèi)分布式光伏提出了備案管理、消納模式、電網(wǎng)服務(wù)等差異化規(guī)定要求（見(jiàn)附表），以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)精細(xì)管理，符合不同性質(zhì)和形式的分布式光伏項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)和商業(yè)運(yùn)行需求。如，此前對(duì)于戶(hù)用光伏沒(méi)有明確的接網(wǎng)電壓等級(jí)和容量的規(guī)定，出現(xiàn)采用自然人申請(qǐng)但實(shí)際建設(shè)在廠(chǎng)區(qū)、裝機(jī)高至數(shù)百千瓦的戶(hù)用光伏系統(tǒng)的情況，再如一些企業(yè)集中采用租賃屋頂方式開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)的戶(hù)用光伏，由于沒(méi)有明確的規(guī)定，各地采取的管理方式不一，且隨著分布式光伏滲透率增加地方采取的方式變化，引發(fā)爭(zhēng)議?！豆芾磙k法》將自然人戶(hù)用和非自然人戶(hù)用做了清晰的界定，并通過(guò)分類(lèi)規(guī)范管理措施，解決了這一問(wèn)題。
注重提升接入電網(wǎng)承載力，持續(xù)增加分布式光伏發(fā)展空間。近年來(lái)部分省份和地區(qū)的配電網(wǎng)接入分布式光伏的承載力不足情況頻現(xiàn)，對(duì)承載力標(biāo)為紅色區(qū)域?qū)嵭袝和浒负晚?xiàng)目并網(wǎng)申請(qǐng)，影響了分布式光伏尤其是戶(hù)用光伏市場(chǎng)。2023年以來(lái)國(guó)家能源主管部門(mén)注重提升接網(wǎng)承載力，當(dāng)年6月開(kāi)展了6個(gè)省區(qū)的接網(wǎng)承載力及提升措施評(píng)估試點(diǎn)。在2024年8月發(fā)布的《配電網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)實(shí)施方案（2024-2027年）》文件中，明確要求“建立配電網(wǎng)可開(kāi)放容量定期發(fā)布和預(yù)警機(jī)制，按季度向社會(huì)公布縣（市）一級(jí)電網(wǎng)不同區(qū)域可承載規(guī)模信息”“分析提出進(jìn)一步提升可承載規(guī)模的方案、舉措和時(shí)限要求”等。這些政策以及《管理辦法》于2024年10月對(duì)全社會(huì)征求意見(jiàn)稿的明確要求，在2024年四季度已經(jīng)顯現(xiàn)出政策實(shí)施效果，如遼寧發(fā)展改革委在2024年11月發(fā)布了第三、四季度全省分布式光伏接入電網(wǎng)承載力評(píng)估結(jié)果，與二季度結(jié)果相比，承載力受限的紅區(qū)范圍明顯減小，綠區(qū)顯著擴(kuò)大；再如黑龍江發(fā)展改革委于2025年1月發(fā)布了2024年第四季度電網(wǎng)可開(kāi)放容量的公告，通過(guò)綜合考慮電網(wǎng)承載能力及省內(nèi)新能源整體消納能力，優(yōu)化調(diào)整計(jì)算原則，認(rèn)真組織測(cè)算，紅區(qū)從半年前公布的86個(gè)降至4個(gè)。
《管理辦法》再次對(duì)地方能源主管部門(mén)和電網(wǎng)企業(yè)強(qiáng)調(diào)了接網(wǎng)承載力相關(guān)要求，提出“基于分布式光伏規(guī)模、電力系統(tǒng)負(fù)荷水平、靈活調(diào)節(jié)能力、電力設(shè)備容量等因素建立配電網(wǎng)可開(kāi)放容量按季度發(fā)布和預(yù)警機(jī)制，引導(dǎo)分布式光伏發(fā)電科學(xué)合理布局”，同時(shí)電網(wǎng)企業(yè)出具并網(wǎng)意見(jiàn)也應(yīng)以分布式光伏接入電網(wǎng)承載力及提升措施評(píng)估結(jié)果為依據(jù)。此外投資主體在開(kāi)發(fā)建設(shè)分布式光伏項(xiàng)目時(shí)，也要充分考慮電網(wǎng)承載力、消納能力等因素，規(guī)范開(kāi)發(fā)建設(shè)行為。
對(duì)分布式光伏提出“四可”要求，提升電力系統(tǒng)消納分布式光伏的能力，也為參與電力市場(chǎng)提供基礎(chǔ)。“四可”是指“可觀、可測(cè)、可調(diào)、可控”，對(duì)于調(diào)度部門(mén)來(lái)說(shuō)電源具備“四可”才能參與調(diào)度，對(duì)于分布式光伏參與電力市場(chǎng)，具備“四可”是基礎(chǔ)條件，更多的分布式光伏具備“四可”可以顯著提升其接入電網(wǎng)承載力和調(diào)控能力，調(diào)度機(jī)構(gòu)可以精準(zhǔn)合理調(diào)度分布式光伏，而不是在難以調(diào)度時(shí)被迫一刀切限電，同時(shí)也有利于電力系統(tǒng)穩(wěn)定和供電安全。近一年來(lái)安徽、河南、江西、陜西等省份對(duì)新增或全部分布式光伏提出了“四可”要求，反映了這一方向。
《管理辦法》要求確保新建的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)“四可”，對(duì)存量具備條件的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，提出電網(wǎng)企業(yè)、分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目投資主體根據(jù)產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)進(jìn)行投資建設(shè)改造，提升信息化、數(shù)字化、智能化水平的要求，以實(shí)現(xiàn)“四可”?！豆芾磙k法》中對(duì)于存量項(xiàng)目大多采取老項(xiàng)目老辦法的政策，但“四可”是對(duì)于存量項(xiàng)目提出的專(zhuān)門(mén)要求。
給予大型工商業(yè)分布式光伏更多的消納靈活性和模式選擇，激發(fā)這一細(xì)分市場(chǎng)活力。對(duì)于大型工商業(yè)分布式光伏，《管理辦法》提出在場(chǎng)所內(nèi)或通過(guò)專(zhuān)線(xiàn)（不直接接入公共電網(wǎng)且用戶(hù)與發(fā)電項(xiàng)目投資方為統(tǒng)一法人主體）實(shí)現(xiàn)“原則上全部自發(fā)自用”的消納模式要求（滿(mǎn)足用電方、發(fā)電項(xiàng)目位于同一用地產(chǎn)權(quán)紅線(xiàn)范圍內(nèi)），是考慮有建設(shè)和消納條件的大型工業(yè)園區(qū)等開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)大型分布式光伏的需求，通過(guò)專(zhuān)線(xiàn)可實(shí)現(xiàn)綠電直供。
相較于在2024年10月面向全社會(huì)的征求意見(jiàn)稿，《管理辦法》增加了兩條規(guī)定，“在電力現(xiàn)貨市場(chǎng)連續(xù)運(yùn)行地區(qū)，大型工商業(yè)分布式光伏可采用自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式參與現(xiàn)貨市場(chǎng)”“電力用戶(hù)負(fù)荷發(fā)生較大變化時(shí)，可將項(xiàng)目調(diào)整為集中式光伏電站，具體調(diào)整辦法由省級(jí)能源主管部門(mén)會(huì)同電網(wǎng)企業(yè)確定”。目前山西、廣東、山東、甘肅現(xiàn)貨市場(chǎng)正式運(yùn)行，蒙西、湖北、浙江、福建現(xiàn)貨市場(chǎng)連續(xù)結(jié)算試運(yùn)行，我國(guó)已提出有序推動(dòng)現(xiàn)貨市場(chǎng)全覆蓋，這給予了大型工商業(yè)分布式光伏更多的消納靈活性和模式選擇，消除了開(kāi)發(fā)企業(yè)建設(shè)大型工商業(yè)分布式光伏對(duì)用戶(hù)用電情況變化的顧慮，將有效激發(fā)市場(chǎng)活力。
細(xì)化能源主管部門(mén)和電網(wǎng)企業(yè)服務(wù)要求，規(guī)范管理程序。在各項(xiàng)服務(wù)和保障措施上，《管理辦法》不但延續(xù)和整合了既往文件規(guī)定，還更加規(guī)范和細(xì)化服務(wù)要求，增加或明確了促進(jìn)分布式光伏發(fā)展的新規(guī)。如，簡(jiǎn)化項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)合規(guī)文件，不得擅自增加備案文件要求，不得超出辦理時(shí)限，優(yōu)化非自然人戶(hù)用項(xiàng)目的備案模式，明確可以合并備案，存量項(xiàng)目可不作備案主體變更、仍按原備案項(xiàng)目類(lèi)型管理等。對(duì)于項(xiàng)目前期，強(qiáng)調(diào)不得以特許權(quán)經(jīng)營(yíng)方式控制屋頂?shù)确植际焦夥_(kāi)發(fā)資源，不得將強(qiáng)制配套產(chǎn)業(yè)或投資、違規(guī)收取項(xiàng)目保證金等作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)的門(mén)檻。對(duì)于戶(hù)用光伏，強(qiáng)調(diào)保護(hù)自然人合法權(quán)益，避免戶(hù)用光伏項(xiàng)目投資人損害自然人合法權(quán)益。再如，接網(wǎng)方面，要求電網(wǎng)企業(yè)針對(duì)不同類(lèi)型的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目制定差異化接入電網(wǎng)工作制度，合理優(yōu)化或簡(jiǎn)化工作流程，公平無(wú)歧視地向分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目投資主體提供電網(wǎng)接入服務(wù)，并明確并網(wǎng)申請(qǐng)受理及答復(fù)的時(shí)限要求、接入系統(tǒng)受理及答復(fù)要求、并網(wǎng)協(xié)議和購(gòu)售電合同要求等。這些均體現(xiàn)了服務(wù)民生，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，以保障分布式光伏的持續(xù)健康發(fā)展。
在規(guī)范管理和提供服務(wù)方面，國(guó)家能源主管部門(mén)一方面對(duì)地方各級(jí)能源主管部門(mén)和電網(wǎng)企業(yè)提出明確要求，另一方面強(qiáng)化政策落實(shí)和監(jiān)管，如2024年10月國(guó)家能源局在官網(wǎng)公開(kāi)通報(bào)了六起分布式光伏并網(wǎng)接入和一起違規(guī)備案共七起典型問(wèn)題。《管理辦法》的落實(shí)和有效性可期。
明確劃分存量增量項(xiàng)目，做好政策銜接。《管理辦法》充分考慮了分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目正常建設(shè)周期來(lái)劃分新老項(xiàng)目，對(duì)于文件發(fā)布之日前已備案且于2025年5月1日前并網(wǎng)投產(chǎn)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，仍按原有政策執(zhí)行，3個(gè)多月時(shí)間足以覆蓋已開(kāi)展前期工作和獲得備案項(xiàng)目的建設(shè)周期，避免項(xiàng)目處于空窗期，做好銜接，也有利于管理辦法實(shí)施。
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